使我中国林业发展已到了一个历史性转折关头。清醒地认识这个问题至关重要，它可以们站在历史的最高度把握当前时局，以便设计未来。

目前的背景

目前中国林业发展的背景，至少有6个中国5千年历史上所从来没有过的特点：

1. 国家不再依靠采伐森林资源进行原始资本积累了

几千年来，中国人一直从森林得到土地、木材、资金和其它财富。建国以来50余年，估计全国森林采伐业上交国家利税数千亿元，为国家经济建设积累了巨额资金。目前国家已初步实现了工业化，近些年来第三产业又发展迅速，大多数产业部门都已走出了短缺时代。2001年，中国的GDP总量预计达到96500亿元，经济总量已跃居世界第7位；中国的外汇储备已突破2000亿美元，居世界第2位；中国的国际贸易已居世界第11位；吸引外资总量已居世界第2位（450－500亿美元/年）。目前，全国的森林采伐业产值仅相当于全国GDP的0.28％。因此，国家已完全没有必要再通过采伐森林积累财富了。这是我国5千年来所没有过的第1个转变。

2. 农业的基本过关为森林资源的回复提供了空间

在中国的历史上，农业往往以牺牲生态环境来支撑对粮食和畜产品的需求，但目前农业形势已发生了根本性的变化：据国家内贸局测算，在111种农副产品中，供求基本平衡和供过于求的商品占97.3％，而且价格不断走低。虽然我国的农产品过剩不会是长期现象，但也正是为了规避这个问题，农业上也出现了从整体上理顺大农业扭曲格局的历史机遇。这其实同时也是林业的历史机遇，它为森林的回复提供了空间。这是我国5千年来所没过的第2个转变。

3. 居民手中的7万亿元存款是一巨大林业发展资源

改革开放以来，我国居民的收入已增长了几十倍。标志一个国家居民生活水平的恩格尔系数，中国已从1991年的53.8％，下降到了目前的约46％。恩格尔系数，60％以上为贫困，50－60％为温饱，40－50％为小康。无疑中国已摆脱低收入国家行列，进入了中下收入的小康行列。目前，全国个人储蓄总额已达7万亿元以上（2000年以前是6万亿）。无疑，这一储蓄还会迅猛增长。虽然这些储蓄和这一小康主要存在于城镇地区，但总体上来说，在我国已存在着巨额个人资金向林业流动的可能性。这是我国5千年来所没有过的第3个转变。

4. 可持续发展决定了我国要走向环境经济时代

可持续发展的基本国策正改变着中国几千年来的发展模式和发展机制。可持续发展的主要内涵是一种环境经济及其相应的制度安排。它的保障体系是绿色经济政策，衡量标准是可持续发展指标体系，信息系统是绿色国民经济核算体系，伦理基础是代际公平和环境伦理观。这种环境经济制度要求对自然资源和环境资源通过有偿利用或经济补偿等措施进行可持续的有效率的配置，要求实施把环境的外部性内部化的绿色政策。近些年来，我国国民的环境意识也空前增强，环境需求空前强烈。

对林业来讲，这一新的背景突出了林业在未来经济和社会中的地位，尤其突出了林业制度变革的重要性、必然性和紧迫性。这一新的背景还意味着国家和社会将会对森林给予大力保护和发展，以及国家和社会会对森林生态效益予以补偿，而且建立森林环境市场或环境服务交换关系也是可能的。2001年，国家已向林业部门支付了10亿元森林生态效益补偿费，未来数年有可能达到70亿元/年。在我国的一些地方，森林生态产品的市场交换案例也开始现。这一切都意味着我国的森林环境经济时代即将开始。这是我国5千年来所没有过的第4个转变。

5. 加入WTO逼迫林业重新进行制度设计

我国经济制度的转换和社会的转型已是发展的一个定数。目前我国某些行业和地区的市场化程度已经很高。相比之下，林业还是非常落后的。尽管我国林业在改革开放20余年来成绩卓著，但由于林业行业的改革多为刮风多下雨少，以至于在这20余年中，林业发展基本上没能象其它行业那样运用市场经济的力量尽快走出短缺时代。目前，我国林业政策和体制的理念基础仍然是计划经济的，它已成为林业发展的羁绊。尤其是加入WTO以后，我国将会在一个不太长的时期内被完全纳入全球化的市场机制之中。这将给我国本来就先天不足的森林资源和滞后的林业制度带来巨大的冲击。这是我国5千年来没有过的第5个转变。

6. 中国林业的短缺形象已被国内外所强烈关注

与大多数部门已经摆脱了短缺经济时代相反，我国林业部门，在国家经济强劲增长的背景下，却显得更为短缺。这一点给国民和国际社会留下了强列印象。木材短缺――“九五"期间年均进口木材和林产品消耗外汇379.77亿美元，未来十年木材供需缺口年均3500－5500万M⒊；森林短缺――中国人口占世界的22％，中国的森林资源仅占世界的4％，森林覆盖率只有世界的一半；生态短缺――水土流失积重难返，水旱灾害每年都侵袭约1/3的国土，北方沙尘爆年年肆虐，国土生态安全已亮出黄牌。这就是中国林业的短缺形象！这些短缺当然不是今天造成的，而是在多数部门都已走出了短缺后所凸现出的。这是我国5千年来所没有过的第6个转变。

今后的对策

前面讲到，中国林业发展已到了一个千年转折关头。今后如何发展，需要进行一次大设计。而这项设计的创新性与重要性，远远甚于建国初期对新中国林业制度的设计和其后的历次林业体制改革。这实际上是一次把中国的以计划经济为基础的和以财富积累为主导的传统林业，导向可持续发展框架和市场经济轨道的历史性的设计工程。

设计者们首先要研究形势，反思历史。而这种反思，应当有前无古人后无来者的气慨和有上下5千年的深阔视野。这种设计不应是局部的、改良的、枝节性的；而应当是整体性的、制度性的、历史性的和革命性的！这里，提供几个观点供参考。

1. 确认林业要转轨到可持续发展框架，设计一套环境经济的林业制度

可持续发展框架的内核是环境经济的制度和机制，即要设计一套制度和政策以确保把经济与社会的持续性建立在环境的持续性之上。例如，在这个框架中，一定要有偿使用环境资源；要实行污染者付费和环境破坏者受罚的制度；要给生态环境生产者以补偿；要核算环境价值、环境成本和进行环境影响评价；要对环境的使用进行“折旧”；要设置自然资源和环境资源准入经济系统的条件；要弘扬环境伦理观念；要实行绿色国民经济核算和绿色政策，要倡导绿色消费等等。

作为林业部门，就是要设计一套体现环境经济原则的可持续发展的林业制度。这种制度应该在对传统林业的整体性的、制度性的、革命性的和扬弃式的改造的基础上加以创新，它应体现在发展理念、林业技术、核算体系、管理体制和法规政策等方方面面的改革上。

2. 确认林业要转轨到市场经济环境中，设计一套市场经济的林业制度

前已讲到，我国已走上了市场经济的不归之路。我国林业，除了纳入市场经济体系，已别无它途。为此，要设计一套市场经济的林业制度。市场经济的林业制度可以和环境经济的林业制度一体化设计。因为林业环境经济也应是市场经济的。

如果说50年前我国的市场还不发达，50年来我国林业还基本上是计划经济的，那么，设计新制度并在短短几年之内完成这一市场化变革，这将是极其剧烈和痛苦的事情！其中最剧烈和最痛苦的可能就是政府角色、政府定位和政府行为方式的转变。鉴于中国林业改革已很落后和中国林业的严重短缺，希望林业能一反常态，比其它行业更加重视利用市场经济的力量，追赶上中国经济与社会发展的历史步伐。

3. 重组林业管理体制，理顺林业生产关系

森林资源的分类经营体制是实行环境经济和市场经济制度的经济基础。应把中国的森林资源划分为商品林、公益林和多功能林，不如此就会带来无穷的混乱和模糊。目前仅分为商品林和公益林是不科学的，为了构筑新的林业制度，应当加以斧正。

我国的林业管理体制也应重新构筑。我国现行林业管理体制的框架和理念是从前苏联学来的，至今没有实质性的变化。加上多年来的种种改良，愈发显得混乱，已严重制约了林业发展。其中主要问题是国有林产权虚置。“国有林”到底是国有、省有，还是县有，各级权属的责权利是什么，没有过明确的界定。大林区政企不分，林业部门行使地方政权并承担一切政府义务，这无异于是把林区社会建立在森林采伐之上的制度。

建议把全国的国有林和省有林收归国有，成立一个统一的大企业集团，可以叫“国家森林总局”。国家森林总局可以下设省森林局（大林区也可单设），其下再设分局及林场等经营机构。国家森林总局在国家林业局监控之下，并向中央负责，履行国家委托的使命。其人事实行内部垂直管理，不受地方管辖。国家森林总局还应实行财务独立，自收自支,国家可通过免利让税对森林的生态效益进行间接补偿，从而又可减轻国家的财政负担，但国家兴办林业工程要有偿地委托国家森林总局承担（如五大林业生态程）。初期，中央财政可以对这个国家森林总局给予若干年的财政扶持。这种体制极其有利于国有森林这种公共环境资产的经营。另外，全国的集体林可自愿有偿地委托国家森林总局经营，也可成立集体林业主协会自我管理，但要接受同级林政监控；全国的私有林，则可通过各级私有林业主协会自我管理，同样也要接受政府林业机构的监控。

这样做会阻力重重，但这是必需的，因为这样一种林业管理体制与森林的分类经营体制是相匹配的，也是与环境经济制度和市场经济制度匹配的。只有这样做才会为林业跨越式发展供给必要的制度创新。中国森林经营体制的这种重组是应对21世纪林业发展的基本制度建设。

4. 确立林业发展方针，数量与质量战略并举

对世界各国林业发展众多案例的研究表明，各国林业发展的共性规律是先有数量，后求质量。20世纪六七十年代以前一般是数量发展阶段，以后一般是质量发展阶段。在质量发展阶段，对商品用材林追求的是提高效率、缩小规模，从而导致了现代工业人工林的出现；对公益林和多功能森林，追求的是提高自然度、扩大规模，从而导致了近自然林业的产生和部分人工林的天然化经营。

我国的国土上还没有一个森林生态大系统，森林的数量还远远不足；现有森林的质量也比较差，人工用材林的生产率极低（大约是世界平均数的1/3），人工林和经济林的比例过大；天然林比例过小，天然林的生态系统相对简单，各种生态功能较低。

如果说我国已经建造了足够的森林，那么现在正是转向质量战略的时候；如果说我国现有的这些森林质量较高，那么现在正是转向数量战略的时候。而偏偏是我国的森林数量与质量都不足，就是在这种情况下又赶上了林业发展背景的千年剧变，因而采取数量战略与质量战略并举的方针是顺理成章的事。这是中国林业在上述新的生产关系和上层建筑，也就是新的林业制度确立之后，发展林业生产力所必须要明令宣告并要使之深入人心的方针。不管是要发展所谓的可持续林业，还是要发展现代林业，都离不开这个二者并举的方针！

5. 突破政策禁区大胆发展私有林；利用区域优势建立现代林业产业带

我国的森林生态效益补偿政策已经出台，但在通过商业运作发展用材林和森林产权等方面尚无大的作为。发展私有林是快速增加森林资源和解决木材短缺的最有效手段。但发展私有林一是必须解决产权问题，二是必须设计好激励政策，三是必须储备好私有林发展起来以后的后续政策。如果群众自愿组股造林，也是好事。

选择几个理想地区，通过商业化运作调动各种资源，建立几个现代化林业产业带，其中主要是与工业加工一体化的高度现代化的工业人工林。这是应对加入WTO后的全球化新形势所必不可少的战略举措。拥有13亿人口、960万平方公里国土和全球最广大的适合于种植业发展的亚热带的中国，不可能永远依靠国外供应木材和纸！我们有得天独厚的自然条件而却不能发挥应有的作用，主要原因是在制度和政策方面，即我国过去只是用行政方式发展一大二公的政府林，忽视了市场机制的威力。

6. 通过大动作利用大投资，推动林业跨越式发展

先前国家林业局已经通过整合，提出了六大林业建设工程。这个战略举措高展远瞩。通过几个大工程及其必然应配套的工程投资，必定能象火车头那样带动森林资源的建设。相对于按部就班的发展，它必然有跨越式发展的效应。

                                                                              2002年