卫生政务通报

（第6期）

（总第475期）

卫生部卫生政策法规司                               二ΟО八年二月二十五日

按：2008年全国新型农村合作医疗工作会议于2月14—15日在北京召开。国务院吴仪副总理出席会议并作重要讲话。陈竺部长受吴仪副总理的委托，在会上作了总结发言。现刊发陈竺部长的总结讲话，供各地深入学习。

周密部署 扎实工作

努力把新农合制度建设推向新高度

——2008年全国新型农村合作医疗工作会议总结讲话

卫生部部长  陈竺

（2008年2月15日）

这次新农合工作会议是在全国各地认真贯彻落实党的十七大精神和深化医药卫生体制改革的关键时刻，国务院连续召开的第五次会议，是新农合制度承前启后、继往开来，走向全面覆盖的一次十分重要的会议。国务院副总理吴仪同志亲自到会并作了重要讲话。卫生部、发展改革委、民政部、财政部的负责同志分别结合各自职能作了大会发言，与会代表围绕吴仪副总理的讲话和如何进一步做好新农合工作进行了分组讨论。

代表们普遍认为这次会议开得很及时，也很成功。吴仪同志的重要讲话高屋建瓴、内涵丰富、情真意切。对成绩的总结实事求是、令人鼓舞；对经验的总结高度概括、指导性强；对工作的部署思路清晰、具体明确，对我们今后巩固完善新农合制度建设有着重要的指导意义。5年来，在党中央、国务院正确领导下，我们积极探索、开拓创新，从开展试点、扩大试点、到全面推进，一步一个脚印，稳扎稳打，直至今年的全面覆盖，可以说认识逐步统一，信心日益增强，一个符合国情，具有中国特色的农村基本医疗保障制度已经初步建立起来，并且不断巩固、完善和发展。

大家一致表示，要按照吴仪同志的讲话要求，借这次会议东风，认真学习借鉴各地区、各部门的成功经验，把今后的工作做好，不辜负中央的希望，不辜负广大农民对我们的期望。

全面建立和完善新农合制度既是建立基本医疗卫生制度重要内容，也是保证广大农民“病有所医”的重要措施之一。希望各位代表回去后要及时向党委、政府汇报这次会议的精神和提出的要求，结合本地实际，认真研究落实好相关工作。下面，我就深入学习、贯彻落实吴仪同志讲话精神，进一步做好新农合工作谈六点意见。

一、坚定不移地完成新农合制度全面覆盖的目标

这次会议已经明确2008年新农合制度建设要实现全面覆盖，大家要按照会议的精神统一思想、坚定信心、扎实工作，坚决完成这一目标。目前，全国已有20个省份实现了全面覆盖，剩余省份尚未开展新农合的县（市、区）中，一部分是“老少边穷”地区，受地域、经济以及卫生服务能力等客观条件制约，开展新农合有困难；也有一部分是中部农业大县，人口多，地方财政补助压力大。对这些县（市、区），希望省、市两级政府给予高度重视，切实拿出办法和措施，协助其建立新农合制度。省级卫生行政部门要通过开展培训、监督检查等措施加强指导，必要时派出工作组或者技术指导组直接进驻当地指导。卫生部今年也将组织人员对一些工作难度大的省份开展调研和重点指导，确保尚未开展的地区顺利启动新农合工作，实现全面覆盖的目标。

二、完善政策措施，确保各级财政补助及时足额到位

今年中央财政对参合农民的补助标准提高了一倍，为确保中央财政补助资金及时审核下拨，足额到位，希望各省卫生和财政部门要积极配合，如实核定参合农民人数，按规定时间尽快上报补助申请。根据2007年相关部门对新农合联合督导的情况，中央财政6月底前将补助资金拨付到省后，省级财政一般可以在7月底至8月初下拨中央财政补助资金。但是，个别县（市、区）到10月底甚至11月初仍然将上级财政补助资金滞留在县级财政预算内账户，没有拨付至新农合基金专户。希望各省要加强对基金到位情况的检查，发现滞留情况，要及时督促纠正。同时，各省要加强制度建设，完善地方各级财政补助资金拨付办法，确保地方补助资金也能及时足额到位。今后卫生部将商财政部进一步改善资金拨付办法，提高效率。

根据吴仪同志讲话精神，地方财政增加的补助资金是一年到位还是分两年到位，可由地方自行决定，但一定要保证按规定及时落到实处。这次会上，大部分省份都表示今年将一步到位，把地方财政补助标准从人均20元提高到40元，并主要由省级财政承担，江西、陕西、贵州等省还表示地方新增的人均20元补助资金将全部由省级财政承担，不增加困难县的负担，这些做法体现了各省省委、省政府切实推进新农合工作的决心，值得充分肯定。当然，我们也要实事求是，量力而行。对于确有困难的省份，可分两年到位。关于提高农民个人缴费问题，各地应根据具体情况作出规定， 2008年有条件提高个人筹资标准的，要抓紧时间，争取3月底前完成，确有难度的，可暂不提高，但要从现在起就要开始加大宣传工作力度，把新的筹资和补助政策向农民群众讲清楚，为2009年提高个人缴费水平做好准备。

三、在把握新农合基本性质的基础上，合理使用新增资金

新农合的主要目标是解决大多数农民的基本医疗需求，应以此为核心设计统筹补偿方案，基金主要用于农民的基本医疗，重点提高补偿水平，适当增加门诊补偿，扩大受益面。具体来说，在住院补偿方面，如现有新农合用药目录和诊疗项目已基本能够满足农民的基本医疗需求，则新增资金应主要用于提高补偿比例，提高农民的实际受益水平，不宜盲目扩大服务包。在门诊补偿方面，要探索住院统筹加门诊统筹模式，适当提高门诊费用的补偿，扩大参合农民受益面，保证大多数农民受益。新农合只是农村医疗保障的一种主要形式，不能期望通过这一制度来解决农村医疗卫生的全部问题，因此，各地要严格界定新农合基金的补偿范围，目前只能用于农民的医疗费用补偿。对于公共卫生、婚检等服务项目，应由政府专项补助的，目前不宜列入新农合补偿范围。对于特殊群体的特殊医疗需求、少数农民的高额医疗消费或者其他政策目标，可以通过补充的制度安排来解决。如建立医疗救助制度重点解决贫困人口就医可及性问题；人口计生、残联等部门通过筹集专项资金的方式来补充解决计划生育户、残疾人的特殊医疗需求问题；通过商业保险设计专门险种，解决较高医疗消费人群的医疗需求问题等。

四、建立健全各项制度，完善管理运行机制和基金监管措施

五年来，新农合由试点走向全面覆盖，是一个制度不断完善，运行机制不断成熟的过程。吴仪同志在2007年全国新农合工作会议上的讲话中就指出，要力争及早地以规范性文件的方式把行之有效的做法固定下来，逐步把新农合纳入规范化、法制化的发展轨道。目前，卫生部已经会同有关部门起草了关于全面建立新农合制度的规范性文件，将力争尽快下发，指导今后新农合全面覆盖后的制度建设，使管理体制和运行机制进一步规范和完善。同时，一些具体的制度和办法也要抓紧制定和完善，如加强定点医疗机构监督管理等。

2008年，新农合实现全覆盖，提高筹资标准后，给基金监管工作带来更大的挑战和压力。为管好用好基金，首先，要进一步完善新农合基金监管的相关制度。近期，财政部和卫生部下发了《新型农村合作医疗基金财务制度》，又会签了《新型农村合作医疗基金会计制度》，对基金的账户管理、分配使用、基金划转、对账制度、会计核算、违规行为处理等都作了具体规定，两部门将尽快组织专题培训，帮助各省学习理解这两项制度。各地要结合本地实际，抓紧修订本地的实施办法，并严格遵守制度规定，认真贯彻落实。此外，还应结合本地实际，进一步完善基金管理方面的政策措施，比如风险基金的管理、基金征管拨付办法等。各地要继续坚持县、乡、村报销补偿的定期公示制度，并畅通信访渠道，健全举报投诉查处制度，充分发挥社会、舆论等各方面监督的作用。

其次，要重视运用现代信息化手段，提高监管水平和效率。要充分利用现有资源，本着节约、实用的原则，加快新农合信息化建设。中央财政2007年安排资金支持中西部省份进行省级新农合信息平台建设，一些省份已经建成使用，通过省级新农合信息平台实时监控各县新农合基金流向，发现基金异常变化立即预警，对保障基金的安全起到了积极的促进作用。希望没有完成的省份要抓紧时间，尽快完成。要逐步实现新农合联网对接，充分利用信息网络加强对各地运行情况的及时掌握以及对重点地区的监测和评估，加强科学规范管理，提供决策依据。

第三，建立健全新农合管理经办体系，提高管理经办能力。在机构编制管理部门的积极支持下，各地在新农合体系建设方面进行了有益探索。讨论中一些省份表示将不等不靠，加快研究落实管理经办人员和经费等问题。今后，地方特别是县级卫生部门要将新农合基金管理作为日常主要工作，切实加强监管。各地卫生部门要配合编制部门积极探索，加强经办机构建设。卫生部也将配合中央编办、财政部等部门进一步深入调查研究，认真总结试点经验，把宝贵的资金管好用好，把全部的新农合基金用于农民。

五、加强对定点医疗机构的监管

加强定点医疗机构监管，控制医药费用不合理增长是保证新增资金能给农民带来实实在在好处的关键。各级卫生部门要建立健全新农合定点医疗机构的准入和退出机制，实行动态管理；要通过严格对医疗费用的审核、加强转诊管理、推行单病种定额付费办法等方式，加强对医疗机构的监管，降低医疗费用；要建立定点医疗机构监测评价指标体系，完善医疗费用分析、评估和通报制度，把医疗费用上涨幅度、医疗服务质量以及新农合制度执行情况等，纳入定点医疗机构考核范围，考核结果与定点资格和费用拨付挂钩；要充分发挥中医药简、便、验、廉的特色优势，开展适宜的中医药服务。定点医疗机构也要加强内部管理，建立健全疾病检查、治疗、用药的规范、制度和自律机制。吴仪同志在讲话中提到，301医院的药品使用原则是，能用普通的不用贵重的，能用口服的不用注射的，能用国产的就不用进口的。这些原则很多医疗机构都很明晰，但关键是要认真落实，并坚持下去，真正做到合理用药、合理施治。对医疗机构的监管和费用控制是一项长期的工作，由于医疗机构补偿机制还不健全，不少医疗机构仍存在逐利行为，个别医疗机构还存在弄虚作假、违规套取新农合补助资金的问题，影响了新农合的声誉，也损害了农民的利益。各级卫生部门务必要加大监管力度，完善监管措施，切实加强管理，保证新农合实实在在地惠及亿万农民。

六、结合实际做好五项试点工作

新农合正在走向全面覆盖，对于面临的一些新问题，需要我们在实践中进一步探索研究解决的办法。我们要坚持积极稳妥的原则，组织做好5项试点工作。

一是开展新农合以地市为统筹层次的试点。提高新农合统筹层次，牵涉面大，影响面广，必须要遵循积极稳妥的原则，因地制宜组织开展试点。目前，一些地方已经开展了一些这方面的探索。如这次大会交流材料中介绍的河南省焦作市，针对每个市辖区的农业人口较少，独立开展新农合风险较大的实际，探索将所有市辖区联合起来开展新农合工作，由市一级直接履行相关职能，取得了较好的效果。一些西部地区的市（地、州），所辖县区人口很少，单独开展新农合抗风险能力较差，也可以探索以市（地、州）为统筹单位开展新农合工作，提高抗风险能力。另外，对于一些行政上独立的开发区、高新技术区、工业园区、示范区、农场、林场等，可按照属地化原则纳入所在地新农合，节约管理成本。总之，可以选择有条件的地区开展各种形式的提高统筹层次的试点，明确市、县两级管理经办机构的权责，统一全市（地、州）补偿方案，利用全市（地、州）的优质医疗服务资源，重点探索提高统筹层次后的基金管理办法，创新医药费用结算方式。但必须注意量力而行，循序渐进，保证平稳运行。

二是开展大病统筹与门诊统筹相结合的试点。随着新农合工作的逐步推开，家庭账户的一些弊端也逐步显现出来。如基金结余较高，难以发挥互助共济作用，不利于基金监管等。而门诊统筹模式可以较大幅度地提高农民门诊就诊率，能起到小病早治和互助共济的作用。但是，开展门诊统筹需要较高的管理能力，对医疗机构的行为规范和费用控制也提出了更高的要求，门诊统筹的方案制定也将是一个新的挑战。这次大会交流材料中介绍的湖北公安县的做法值得各地研究、学习和借鉴。此外，安徽、江苏、浙江也在全省范围内推广门诊统筹模式，中西部一些省份也都在省内开展了一些探索。各省应抓住今年筹资水平提高的契机，至少选择1、2个县开展门诊统筹试点，还可结合门诊总额预付、按人头付费等支付方式的改革，探索门诊补偿的适宜办法和管理制度，逐步扩大门诊受益面，提高受益水平。

三是开展新农合与城镇居民基本医疗保险相衔接的试点。2007年12月24日国务院新农合部际联席会议决定，由卫生部、劳动社会保障部组织开展新农合与城镇居民基本医疗保险相衔接的试点。因此，卫生行政部门要主动协调城镇居民基本医疗保险主管部门，对失地农民、外出务工农民等特殊群体制定有效的参合或参保衔接办法，结合地方实际，并充分尊重这部分农民的意愿，允许他们自由选择参加新农合或城镇居民基本医疗保险，确保他们能享受到基本医疗保障服务，在制度上不留空白。此外，在业务上，包括政策、补偿方案、报销结算等方面也可以互为借鉴，互相参考提高，如可以采取定点医疗机构互认，报销目录互认等方便农民的举措。

四是开展新农合与医药卫生体制改革相衔接的试点。新农合是深化医药卫生体制改革的重要组成部分，也是确保人人享有基本医疗卫生服务这一改革总体目标顺利实现的重要措施之一。在深化医药卫生体制改革中，要不断巩固、完善和发展新农合制度，使这一制度与医改相关政策相衔接，特别是要与国家建立覆盖城乡的多层次医疗保障制度的相关政策一致。当前，要注意将新农合制度与国家基本药物制度，医疗（包括中医）适宜技术的推广相衔接，将基本的、经济适宜的药品纳入新农合用药目录，将安全有效的诊疗项目纳入新农合诊疗项目目录，确保农民基本医疗需求的满足。

五是在加快推进农村卫生服务体系建设的同时，组织开展老少边穷地区巡回医疗、远程医疗试点。目前，通过各级政府加大投入，农村卫生基础设施和装备条件有了一定的改善，今后要争取加快建设步伐。但是，农村卫生队伍的建设和稳定还是一个薄弱环节，要作为我们今后的一项重点工作，着力探索解决的办法和措施。近年来，在中央财政的支持下，我们开展了“万名医师支援农村卫生工程”，以及农村医务人员的在职在岗培训等工作，一些初步效果已经显现，各地要继续坚持，并逐步形成制度。对于一些老少边穷等特殊地区，还要探索采取其它方式提高医疗服务能力。这次会议提出开展巡回医疗和远程医疗试点，就是要探索利用上级的优秀医生、利用现代化的手段，尽快把高水平的医疗服务送到农村。卫生部在河北承德市和宁夏自治区开展了远程医疗试点，各省也可根据实际情况进行探索。前几年，在发展改革委的支持下，为各县配备了一批巡回医疗车，要充分发挥好医疗车的作用，把医疗服务及时送到最需要的地方去。

做好新农合工作是卫生部门的重要职责，我们责无旁贷。但是新农合制度建设也离不开财政、民政、农业、发展改革、编制等部门的积极支持和通力协作。希望各相关部门继续给予大力支持和协助，积极推进农村卫生服务体系建设，做好医疗救助工作，积极发挥财政职能，加强协作，做好衔接，共同推进新农合制度建设。

新农合制度的发展正处在一个新的起点上。机遇前所未有，挑战也前所未有。我们一定要按照党中央、国务院的要求，全面落实吴仪同志讲话精神，继续保持高昂的工作热情，戒骄戒躁，不断开拓进取，努力把新型农村合作医疗制度建设推向更高的水平。